土断政策最早可以追溯到西晋初年，早在晋武帝司马炎当政时期，汝南王司马亮、司空卫瓘就曾上书晋武帝，建立推行土断，恢复汉代乡举里选法，即户籍都按住地编定，取消客籍户，举荐人才由乡里来评定。

当然，西晋年间的土断主要是为了解决人才举荐，为的是纠正九品中正制的弊端，而东晋推行土断更多的是为了针对当时侨人和侨州郡而实行的政策。

在桓温在荆州推行土断之前，晋成帝司马衍就曾推行过土断，因为当时的年号是咸康，所以也称之为咸康土断。

咸康土断推行的主要原因是因为江淮地区发生了流民叛乱，为了解决流民问题，晋成帝下令推行土断政策，这也是东晋第一次推行土断。

其实东晋建立之初，就面临着流民问题，当时因为永嘉之乱，五胡肆掠中原，北方大量流民涌向南方，东晋王朝为了安置这些流民，就设立了许多侨州、侨郡、侨县来进行安置，流民只在这种侨立的地方机构登记，所以也被称为侨人，侨人的户籍称为白籍，不算正式户籍，入白籍者不负担国家调役。

侨人有的相对集中，有的居住分散，“十家五落，各自星处，一县之民，散在州境，西至淮畔，东届海隅”。他们虽在侨县登记户籍，却不住在侨县寄治的地方。侨州和它所属的郡县也不是都在一处，有的相距很远，管理极为不便。

侨州、郡、县开始也只是办事机构，并无实土，所以仅在晋陵一个郡当时就侨立了徐、兖、幽、冀、青、并等六州的十多个郡级和六十多个县级机构。

各州侨人既和原来的江南土着百姓杂处，又彼此相互混居，却分属于不同的州、郡、县管理。

流民南下之初，多数还想重返故里，所以莫不各树邦邑，思复旧井。而且流人初到，并无产业，为了安抚他们，凭借他们的武力为北伐资本，也不能不给以优抚特权。

但是因为东晋的统治阶层不思进取，枕于享乐，所组织的几次北伐接连失败，流民重返绝望，居处的久了，人民就要安其业。

侨人中的上层已多占有田园别墅;下层的除了沦为部曲、佃客、奴婢者外，也通过开荒或其他手段取得少量土地，成为自耕农民。

他们与土着百姓生活无异而负担不同，所以让江南等地的土着居民很是不满，再加上士族们又从中渔利，所以最终爆发了江淮流民大起义，东晋王朝费了好大劲才镇压下去，所以基于此，晋成帝决定推行土断。