据史书记载，孙氏平定江东后，因境内山越众多，分布极广，一直是孙吴政权的心腹之患。从孙策开始，到孙权执政，经过数十年漫长的残酷征讨，山越问题才得以基本解决，但也导致吴国人力、财力耗损严重，在与魏国抗争中处于劣势。

所以，刘羿觉得，根据目前珠崖州的实力，最好不要忙着去惹山越，宁可在舟山群岛建立县城，从零开始，也不要陷入与山越纠缠的泥潭。

想通这一层，刘羿决定，兴建舟山群岛第二县城——普陀县。

二月十六，刘羿召开珠崖州特别会议，州衙别驾从事冼岱、功曹长史虞国、户曹长史植瑜，水军统领甘宁、南海郡驻军统领刘辟等参加会议。会上，刘羿分析了开发舟山群岛的利弊以及暂时放弃收复扬州南部的利弊，刘羿说：“我们的力量还很弱，南海、苍梧、日南都需要有发展时间，与其和山越硬拼，还不如开发舟山群岛，把中原的流民不断输送过来，增强我们的实力。”

经过刘羿分析，大家都赞同刘羿的观点。

经过商议，决定成立普陀县，擢升定海县县丞李二江为普陀县县令，擢升南海郡双凤乡有秩李宁尔为普陀县县丞，擢升州衙书佐贺福为普陀县主薄，擢升水军百夫长时清河为普陀县县尉。擢升南海郡户曹从吏徐阿真为定海县县丞。

刘羿说：“中原旱灾已经开始了，通知人才引进掾史李成昌、定海县县令农郁山，花钱买难民；通知徐州糜竺和相关商人，帮我们购买难民；通知海上运输营，抓紧运送难民。通知各郡难民安置史，认真组织难民安置；通知医学工业掾秦毓配制预防瘟疫的药物送定海县和各郡，为难民免费发放，避免瘟疫发生。另外，通知建筑工业从事甄强，大力推广新型制砖工艺，加快城市建设速度。”

“诺！”大家答应。

第二天，合浦、南海选拔的造船工匠到了，刘羿又抽时间给他们传授鸟船的制造工艺。

……

刘羿升为州牧，让士燮有些绝望，他始终不明白皇帝为什么会如此厚爱这小子，朝廷其他人为什么不站出来主持公道。他士燮看来，这小子就是惑乱民众的乱臣贼子，是挖世家大族根基的刽子手，比乱民更可怕，大汉为什么会容忍这种人逍遥法外？

二月十八，士燮组织家族议事，商讨对策。但这次气氛有些沉闷，大家都知道，这个时候是不能对刘羿发兵的，就算打败了刘羿，可能也没有好下场，甚至连皇上都不容。所以大家是真的不知道该怎么办。

士燮三弟士黆想了一阵，缓缓说：“刘羿这个人，最近我做了一些研究，从他当徐纹县令开始，就一直在开荒囤田，发展工商，整治道路，兴办教育。而他自己，似乎没有像样的宅院，也没有田地，不图享乐。像他这样的人，我只能说，要么是大忠，要么是大奸。所以，对于他，我们不应该简单地肯定或者否定，应该多接近他，了解他。还有，此人好像真的心怀大志，不在乎交州这点地盘，他的眼睛好像比我们看得更远。最近，他去大海中建了一个县，就在会稽郡旁边。那里，本身是个荒岛，可以说没有什么利益，可他贴本就去建了。以前我不明白他想干什么，最近想通了，他是想通过这个小岛把交州与中原联通，让交州的物产源源不断地输入中原，让中原的物资源源不断地流入交州，这里就是一个中转站，可以给他带来巨大的利益。所以，有一点可以预见，就是这家伙会越来越有钱。有钱就有装备，有钱就有士兵，我们的优势正在一点一点的削弱，他却在一点一点地增强，可以说，越往后，我们越拿他没有办法。”

士黆讲到这里，停了下来，大家都在沉思。

士壹说：“我承认，三弟讲的有道理，但我们难道看着他做大，看着他一步步蚕食交州，看着我们士氏家族灭亡？”

“对，大不了和他拼了，难道我们还真怕他不成？”四弟士武叫道。